Спецпроект VoxUkraine и Liga.net

Привела ли революция к реальному обновлению власти в Украине

Происходит ли обещанное сокращение чиновничьей армии и как много новых лиц появилось в руководстве министерств и ведомств

У власти другая обложка или содержание, или Куда добрались перемены?

"Лучше 5 лет ошибок, чем 50 лет саботажа". Это знаменитый ответ экс-президента Чехии Вацлава Гавела на вопрос, зачем проводить люстрацию и давать власть молодым-неопытным. Что ждет Украину: полезные ошибки или убийственный саботаж? Чтобы ответить на этот вопрос, достаточно посмотреть, произошло ли за 1,5 года после свержения Януковича обновление исполнительной власти. Мы посмотрели.
В XXI веке возник новый тип революций - так называемых безлидерных. Явные примеры - Арабская весна или украинская Революция достоинства. Главной движущей силой борьбы против режима выступили люди без четко определенной политической принадлежности. У них не было единого лидера. Не было ясной идеологической или политической программы. Большинство участников не имели намерения захватить власть в стране. Их объединяло недовольство существующим режимом. Отсутствовала и четкая стратегия действий после того, как режим будет повален.

В феврале 2014-го революции удалось устранить президента и некоторых его близких соратников. В этом же году Украина избрала нового президента и новый парламент. В конце прошлого года к власти пришло новое коалиционное правительство. Среди новых лидеров страны много незнакомых лиц, 65% депутатов парламента VIII созыва никогда не имели мандата.

Однако во властных кабинетах осталось много людей, которые построили успешные карьеры при предыдущих режимах. Революция без лидера в Украине не привела к фундаментальным изменениям в фактическом руководстве страны. Президент, премьер-министр, многие высокопоставленные чиновники, региональные политики и депутаты принадлежали к правящей элите и до революции. Коррупционные связи могут оказывать на них влияние и сейчас. Возможно, и часть новых людей была привлечена в правительство и парламент посредством таких связей. Реформы, проводимые под руководством полуобновленной элиты и контролем международного сообщества, могут разрушить коррупционные связи и открыть путь для новых лидеров, свободных от призраков прошлого. Но произойдет ли это?

Спустя полтора года после бегства Януковича уже можно дать ответ. Мы рассмотрели, как изменился штат сотрудников в органах исполнительной власти. Проанализировали два показателя: уровень сокращения (чистая доля уволенных сотрудников) и уровень обновления (доля нынешних сотрудников, которые не работали при прошлой власти).
Центральный уровень

Центральный аппарат органов исполнительной власти был сокращен, но незначительно. Среднее сокращение за период с начала 2014-го до середины 2015-го составило 5%. Ситуация неодозначна в разрезе министерств. Некоторые из органов сократили количество сотрудников: Министерство экономического развития и торговли - на 34%, Министерство социальной политики - на 15%, Фонд государственного имущества - на 13%, Антимонопольный комитет, Министерство инфраструктуры, Министерство финансов, Министерство аграрной политики - на 11%, Министерство экологии - на 8%, Министерство регионального развития - на 3%, Министерство культуры - на 2%.

Другие, наоборот, увеличили количество сотрудников в центральном аппарате: например, НБУ - на 3%, Министерство юстиции - на 12%, Генеральная прокуратура - на 11%, Министерство молодежи и спорта - на 15% (с начала 2014-го до середины 2015 года).

Эксперимент

VoxUkraine постаралась собрать данные об общем количестве и именах сотрудников на трех высших руководящих уровнях во всех министерствах, Нацбанке, Генпрокуратуре, Фонде госимущества, Антимонопольном комитете, Государственной фискальной службе, Нацкомиссии, осуществляющей госрегулирование в сферах энергетики и комуслуг (НКРЭКУ), а также НАК «Нафтогаз».
Из всех опрошенных отказались предоставить данные только НКРЭКУ и «Нафтогаз».
Данные были запрошены по состоянию на три даты:
- начало 2014 года, когда Виктор Янукович был еще у власти;
- конец 2014 года, когда у власти было первое правительство Яценюка;
- май 2015 года, когда было сформировано новое правительство.
В некоторых случаях органы власти предоставили неполные данные.
Если проанализировать изменения численности штата центральных аппаратов в 2014 и 2015 годах, то можно понять, каким министрам следует приписывать реформирование ведомства (напомним, что новое правительство работает с декабря 2014-го). Министерство социальной политики, Министерство экологии постепенно уменьшались на протяжении 2014 и 2015-го, а Министерство экономики активно сокращало штат в 2015-м. Министерство регионального развития уволило приблизительно такое же количество сотрудников, которое оно наняло позже. Министерство юстиции, Министерство культуры, Министерство финансов и НБУ в 2015 году увеличили количество сотрудников.
Министерские уловки
Некоторые органы власти предоставили данные о количестве именно сотрудников, тогда как другие указали так называемую штатную численность - количество позиций. Максимальное количество сотрудников (а следовательно, и позиций) центральных органов исполнительной власти определено Законом, но и штатная, и фактическая численность вполне могут быть меньше. Позиции в госорганах часто пустуют. Поэтому "сокращение" может происходить лишь номинально - путем ликвидации незанятых позиций. В то же время Трудовой кодекс ограничивает возможность замены или увольнения сотрудников. Поэтому рост количества сотрудников центрального аппарата может отражать назначение новых министров и их команд. То есть, если уволить "старую гвардию" трудно или невозможно, министр может создать новые департаменты и должности для своей команды.
Подальше от центра
На региональном уровне сокращения были более значительны. Видно, что правоохранительная система переживает фундаментальные изменения. Министерство внутренних дел сократило 14% сотрудников (это 23 000), Генеральная прокуратура - 5500 человек, 22% от общей численности. Среди рекордсменов - НБУ, где сократили 21% сотрудников, и Министерство юстиции – 17%. Но такое же количество сотрудников, которое оно наняло позже. Министерство юстиции, Министерство культуры, Министерство финансов и НБУ в 2015 году увеличили количество сотрудников.
Качество обновлений
Очевидно, что важно не общее количество сокращенных людей в министерствах и ведомствах. Если Кабмин останется без или поменяет секретарей и водителей, то от этого не повысится его эффективность и не сильно снизятся затраты. Важно, с каких позиций уходят старые кадры и кто приходит на их место. Мы проанализировали, как глубоко проникли перемены в министерства и Национальный банк. Результат несколько неожиданный: в лидерах Министерство здравоохранения - здесь поменялось 95% руководителей высших трех уровней (министры и главы, их заместители, руководители департаментов и независимых подразделений). Также в лидерах Национальный банк, ГФС, прокуратура и Министерство аграрной политики.
Куда добрались перемены

Первых три руководящих уровня - главы (министры), их заместители, руководители независимых подразделений - обновлены за 5 месяцев 2015-го в среднем на 50%, и на 80% - в сравнении с началом 2014-го. Государственная фискальная служба и Генеральная прокуратура обновлены на 30 и 63% соответственно по сравнению с ситуацией на конец 2014-го и на 92 и 90%, если сравнивать с началом 2014 года.


Чем дальше, тем меньше
Доля обновления значительнее на более высоких уровнях руководства. По сравнению с правительством времен Януковича, 100% министров, 84% их заместителей (второй уровень), 77% руководителей департаментов и независимых подразделений - новые люди. На четвертом уровне, по которому есть данные лишь для трех министерств, доля обновления значительно ниже. Оценочный уровень обновления на четвертом уровне составляет 56%, если допустить, что он примерно одинаков во всех органах власти.
Государственная фискальная служба и Генеральная прокуратура получили 100% новых руководителей и их заместителей по сравнению с началом 2014 года, уровень обновления на третьем уровне составляет соответственно 92 и 88%.

Выводы


  • Центральный аппарат центральных органов исполнительной власти был сокращен, однако незначительно. Среднее сокращение за период с начала 2014-го до середины 2015-го составляет 5%.
  • Некоторые органы значительно сократили размер региональных представительств, в частности, правоохранительные органы и НБУ.
  • Руководство правительства и Национального банка обновлено приблизительно на 80% по сравнению с началом 2014 года. Руководство Государственной фискальной службы и Генеральной прокуратуры обновлено приблизительно на 91%.
  • Чем ниже уровень руководства, тем ниже уровень обновления.

Такие результаты обнадеживают. Они дают основание надеяться, что изменения, через которые проходит Украина, открыли новые пути для здорового обновления политиков и появления новых профессионалов.

Текст: Тимофей Милованов (Питтсбургский университет, VoxUkraine),
Егор Григоренко, Вадим Бизяев (КШЭ), Наталья Шаповал (КШЭ, VoxUkraine)

Фото: pixabay.com, Rgbstock, Flickr, зарубежные блоги
© 2015 Все права защищены. Информационное агентство ЛІГАБізнесІнформ
[email protected]