02.10.2014, 12:30

Десять вопросов о люстрации по закону "Об очищении власти"

Стоит ли президенту подписывать принятый закон о люстрации - мнение адвоката Леонида Антоненко

Более полугода Минюст и Кабинет министров не замечали усилий общества по разработке правил люстрации, считая эту тему прерогативой общественных активистов. Но 16 сентября 2014 года парламент под давлением улицы сделал то, чего от него никто не ожидал: одобрил закон "Об очищении власти". 231 депутат проголосовал за текст законопроекта вместе с 400 поправками к нему, которых никто не видел до самой минуты голосования. Удивленный Минюст наконец опомнился и подключился к работе, полностью переписав текст уже проголосованного депутатами документа. 25 сентября 2014 года новый текст закона появился на сайте парламента и сейчас ждет подписи президента. Что получилось из этой непрозрачной работы, и попытки правительства догнать народ и поставить его стремление в приемлемые для правительства рамки, - читайте в этом материале.

Мы поставили десять вопросов о люстрации и на примере разных -  конкретных или вымышленных - должностных лиц ответили на них.

Отвечать на вопросы нам помогали примеры таких субъектов люстрации:
1. Воображаемого субъекта люстрации (35 лет), который в 2003 году начал карьеру в системе прокуратуры и, дослужившись в середине 2011 года до должности заместителя районного прокурора, решил уйти с государственной службы за нежелание работать в системе под руководством Виктора Пшонки, одиозного генпрокурора Януковича;
2. Сергея Левочкина (42 года), бывшего главы Администрации президента;
3. Анатолия Максюты (51 год), исполняющего обязанности министра экономического развития и торговли, который с апреля 2012 года работал на должности заместителя министра экономики в правительстве Азарова;
4. Воображаемого министра правительства, который в своей имущественной декларации не указывает имущества своих родителей (или собственного имущества, которое лишь "записано" на родителей), так как считает, что это необязательно, поскольку родители вместе с ним не проживают;
5. Олега Бачуна (54 года), заместителя генерального прокурора Украины, уволенного в 2010 за нарушение присяги судьи;
6. Александра Турчинова (50 лет), председателя Верховной Рады, который встретил независимость Украины на должности руководителя отдела агитации и пропаганды Днепропетровского обкома комсомола.
7. Сергея Кивалова (60 лет), народного депутата VII созыва и кандидата в народные депутаты VIII созыва по 135 мажоритарному избирательному округу. Известен тем, что руководил Центральной избирательной комиссией Украины во время выборов президента Украины в 2004 г., результаты которых решением Верховного Суда Украины были признаны системно сфальсифицированными. Голосовал за "диктаторские законы" от 16 января 2014 г.

Забегая наперед отметим, что лишь двое из фигурантов этого перечня подпадают под люстрацию: "технический" министр экономики и наш воображаемый заместитель районного прокурора. Другие под люстрацию не подпадают. Как это стало возможным, читайте в ответах на 10 вопросов о люстрации.

Мы начинаем с того, что даем краткий ответ на то, что такое люстрация в понимании закона "Об очищении власти".

1. Что такое люстрация? 

Законом вводятся два типа люстрации: люстрация, наступающая по результатам проверки, и люстрация без проверки.

Под первый тип люстрации подпадают действующие судьи, прокуроры, другие правоохранители и чиновники. Все они должны быть проверены на предмет соответствия люстрационным критериям. Тот, кто проверку не прошел, должен быть освобожден от должности. К люстрированному лицу также применяется запрет на работу на государственной службе или в должности судьи сроком на десять или пять лет в зависимости от люстрационного критерия, который был нарушен.

Под второй тип люстрации подпадают лица, занимавшие должности, занесены в "черный список" государственных должностей периода пребывания у власти Януковича. Такие лица вносятся в люстрационный реестр автоматически, если они уже уволены. В том случае если они еще находятся на государственных должностях, то должны быть уволены в течение 10 дней со дня вступления Закона в силу. Информация об этом увольнении также заносится в люстрационный реестр. Лица, внесенные в люстрационный реестр по этой процедуре, не могут занимать государственные должности в течение 10 лет.

2. С чего начинается люстрация, требующая проверки?

Процесс люстрации начинается с подачи субъектом люстрации заявления о соответствии или несоответствии люстрационным критериям (люстрационное заявление). Как известно, министр юстиции как лицо, подающее заявление первым, уже успел подать и опубликовать заявление, несмотря на то, что закон еще не вступил в силу. В заявлении он отметил, что не нарушил ни одного люстрационного критерия, а, следовательно, люстрационным запреты на него не распространяются.

Заявления подаются руководителю органа, уполномоченному уволить субъекта люстрации. Так, генеральный прокурор подает свое заявление президенту Украины, а его подчиненные, которых он имеет право уволить, - подают заявление генеральному прокурору. Правда, президент Украины никому своего заявления не подает, поскольку закон на него не распространяется. Судьи передают свои заявления председателю суда, председатель суда своим заявлением распоряжается самостоятельно (см. ответ на вопрос 5).

Вопрос увольнения министров решается Верховной Радой. Поэтому заявление министра юстиции подано на имя председателя Верховной Рады Украины. Снова же, председатель Верховной Рады заявления не пишет, поскольку закон не распространяется на депутатов парламента. Заместители министров передают свои заявления Кабинету министров. И так далее.

3. Как происходит люстрация, не требующая проверки? Кто не подлежит люстрации?

Субъекты люстрации второго типа заявлений не пишут. Если на момент вступления в силу закона они уже не работают на государство, то Минюст заносит их имена в люстрационный реестр по собственной инициативе. Если они находятся на государственных должностях, приказ об их увольнении с должностей должен быть издан в течение десяти дней с момента вступления закона в силу.

Например, автоматически в реестр попадет Виктор Янукович, но вместе с ним также и наш воображаемый заместитель районного прокурора, уволившийся из прокуратуры в 2011 году и, возможно, недавно получивший от новой власти новое предложение. Теперь оно утрачивает силу автоматически.

Закон не видит разницы между Януковичем и этим бывшим прокурором: основанием включения в люстрационный реестр является пребывание в должности, которая оказалась в черном списке, в течение хотя бы 12 месяцев в период между 25 февраля 2010 года и 22 февраля 2014 года, вне зависимости от оснований увольнения. Однако если увольнение состоялось в период Майдана (т.е. между 21 ноября 2013 года и 22 февраля 2014 года), основание для освобождения приобретает значение. Лица, уволенные в этот период по собственному желанию, люстрации не подлежат.

Какие это лица? Это, к примеру, бывший глава Администрации президента Сергей Левочкин, который в середине января 2014 года подал в отставку. Таким образом, этот второй персонаж нашего маленького люстрационного списка - самое влиятельное должностное лицо в администрации Януковича - под люстрацию не подпадает.

Как отмечалось выше, не будут подлежать люстрации народные избранники (депутаты советов, сельские, поселковые, городские головы, народные депутаты, президент Украины), а также кандидаты на выборные должности. Закон дает шанс отбелить имя и освободиться от люстрационных запретов участникам боевых действий во время АТО.

Третий персонаж нашего люстрационного списка, и.о. министра экономики, подпадает под люстрацию и должен быть уволен Верховной Радой Украины по ее инициативе без представления с его стороны какого-либо заявления. Одновременно с министром должны быть уволены тысячи руководителей системы прокуратуры, милиции, СБУ и других силовых органов - от начального звена системы до ее верхушки - если такие руководители находились на своих должностях больше года во время пребывания Януковича у власти.

4. Предусматривает ли закон возможность для самоочищения власти, так сказать, явку с повинной? 

Да, предусматривает, но никаких льгот это не дает. Лицо, желающее добровольно признаться в том, что на него распространяются люстрационные запреты, указывает об этом в заявлении. Увольнение по такому заявлению должно быть оформлено на третий день после его подачи.

Если лицо не готово к такой открытости, заявление можно не подавать, и это также является отдельным основанием для увольнения. В таком случае увольнение происходит на десятый день со дня, определенного как крайний срок для подачи заявления.

Закон не устанавливает единого общегосударственного конечного срока для подачи люстрационных заявлений. Сроки для их подачи будут устанавливаться по каскадному принципу: первыми заявления подают более влиятельные должностные лица, за ними - менее влиятельные и так далее. Всего должно быть четыре волны заявлений. Меньше всего времени на размышления закон дает сотрудникам Министерства юстиции и "соответствующих" районных органов власти, ответственных за люстрационные проверки. Они подают свои заявления первыми.

5. Как происходит проверка люстрационных заявлений?

Процедура проверки довольно сложная и запутанная. Проверка, если она уже запущена, проводится по всем люстрационным критериям, а не только по тому, который вызывает наибольшее подозрение. Кроме простейшей проверки на предмет пребывания в "черном списке", проверка также должна установить:
1. занимало ли лицо руководящие должности в коммунистической партии или в комсомоле в советские времена (первый идеологический критерий)?
2. занимало ли лицо любые должности в советских службах безопасности (второй идеологический критерий)?
3. сотрудничало ли лицо со службами безопасности в качестве негласного агента (третий идеологический критерий)?
4. и наконец, поддерживает лицо честный образ жизни, то есть декларирует ли свое имущество полностью и достоверно и может подтвердить, что задекларированное имущество приобретено за счет законных источников дохода (имущественный критерий)?

Проверка добросовестности чиновника по имущественному критерию происходит по декларациям об имуществе и доходах, которые все государственные служащие и судьи должны были подать "по месту работы" до 1 апреля 2014 года. И хотя министр юстиции и приложил к своему заявлению копию имущественной декларации, закон этого не требует. Имущественные декларации министров должен истребовать с места их работы председатель Верховной Рады. После того как к нему поступила имущественная декларация министра, он направляет ее вместе с заявлением министра в органы проверки.

Подходим к одному из самых принципиальных вопросов: какой орган будет проверять люстрационные заявления и имущественные декларации субъектов люстрации? Кто будет проверять имущественную декларацию нашего воображаемого министра?

Закон окончательного ответа не дает, но определяет, что это будут "соответствующие районные территориальные органы государственной власти по месту жительства". Если, скажем, министр проживает в Новых Петровцах неподалеку от пресловутого Межигорья, органом проверки его декларации становятся "соответствующие" районные органы власти Вышгородского района Киевской области.

Закон совсем молчит о том, кто проверит заявления и декларации сотрудников самих этих органов и их руководителей.

Полный перечень "соответствующих органов" определит Кабинет министров. Наименование органов, их адреса и контактные номера телефонов будут опубликованы на сайте Министерства юстиции.

На этом же сайте должна быть опубликована информация о начале проверки субъекта люстрации. О начале проверки министров Министерство юстиции узнает от председателя Верховной Рады, который должен письменно известить об этом Министерство юстиции. Проще говоря, председатель Верховной Рады выполняет некую роль почтового агента между министром, органами проверки и Минюстом. Однако на этом услуги, которые председатель Верховной Рады должен предоставить министру, подлежащему люстрации, не заканчиваются. Об этом - в следующем вопросе.

6. Публикуются ли люстрационные заявления и имущественные декларации субъектов люстрации?

Да, но закон не предусматривает их централизованной публикации на едином сайте. Если кто-либо пожелает узнать о данных имущественных деклараций какого-то должностного лица, надо сначала установить орган, к полномочиям которого относится увольнение этого лица, а затем найти в Интернете сайт этого органа и там искать декларацию.

Итак, декларации министров следует искать на сайте Верховной Рады, а обязанность их публикации на этом сайте возложена на председателя Верховной Рады. Декларации заместителей министров - на сайте Кабинета министров, декларацию генерального прокурора - на сайте президента Украины, декларации районных судей - на сайте соответствующего районного суда и так далее.

7. Кому сообщать об известных фактах нарушения субъектами люстрации люстрационных критериев?

Если кому-то известно о, скажем, фактах сотрудничества субъекта люстрации с советскими службами безопасности или о его текущем экстравагантном образе жизни, об этом можно сообщить проверяющим органам. Сообщать об таких фактах следует достаточно оперативно - в течение месяца после объявления о начале проверки. Впрочем, придется преодолеть еще одну преграду - установить орган проверки. Если заявителю не известно место прописки субъекта люстрации, будет непросто установить орган проверки, уполномоченный рассматривать заявление. Информацию о месте жительства субъектов люстрации закон оставляет в непубличной.

Эту сложность авторы закона предлагают преодолевать с помощью совещательного общественного органа по люстрации, который будет создан при Министерстве юстиции. Орган также имеет право принимать обращения от граждан. Закон, к сожалению, не наделяет орган правом получения информации о месте прописки министров ни от самих министров, ни от председателя Верховной Рады, который, как мы уже видели, является куратором процесса люстрации министров. Закон не наделяет совещательный общественный орган вообще никакими правами. Авторы закона рассматривают этот орган как некий почтовый ящик, в который граждане могут опустить сообщение об известном им компромате на чиновников. И, наверное, рассчитывают на то, что представители общественности будут разыскивать конечного адресата обращений и пересылать их из своего ящика в ящик проверяющих.

Наверняка во время этих выяснений и пересылок будет потеряно много времени, однако авторов закона это, кажется, не волновало.

8. Сколько времени занимает люстрация министров и кто будет заниматься люстрацией их подчиненных пока они сами "люстрируются"?

С того момента, как на сайте Минюста появилось объявление о начале проверки, у проверяющих органов есть два месяца для осуществления проверки по всем люстрационным критериям и для подготовки заключения о результатах проверки. Заключение может быть обжаловано в суде, жалобщик может требовать от суда приостановления процедуры люстрации в ходе рассмотрения жалобы.

Предположим, что наш воображаемый министр не стал оспаривать в суде "свое" заключение. Предположим также, что Верховная Рада достаточно быстро включит вопрос об отставке министра в свою повестку дня и освободит министра в течение трех дней с момента получения заключения, как того требует закон.

Однако если все эти предположения не оправдаются, то судьба всех подчиненных министра в течение всего времени его проверки, обжалование ее результатов и утверждение выводов находиться в его руках. От министра, подлежащего люстрации, зависит осуществление всех действий по отношению к его подчиненным, которые по отношению к нему самому должен осуществить председатель Верховной Рады.

9. По каким критериям будут люстрировать судей? Есть ли основания надеяться на эффективность люстрации по имущественному критерию?

В отличие от прокуроров, сотрудников МВД и других правоохранительных органов, судьи не попали в "черный список" должностных лиц, подлежащих люстрации, только лишь на том основании, что работали на государство во времена президентства Януковича. А значит, судей проверят на соответствие остальным четырем люстрационным критериям. По нашему мнению, только один из этих критериев может представлять действительную угрозу для судей (а также и для новых чиновников из числа бывшей оппозиции). Это имущественный критерий.

Важно, что закон расширяет границы применения такого конституционного основания для увольнения судей как несовместимость с занимаемой должностью. Судья теперь считается несовместимым с должностью судьи, если он не соответствует люстрационным критериям, а значит может быть уволен на основании закона даже при действующей Конституции.

Однако закон ничего не изменяет в правилах декларирования имущества, доходов и расходов и не требует от должностных лиц и судей подавать новые имущественные декларации - использоваться будут старые. Поэтому ответ на вопрос отрицательный: люстрация по имущественному критерию скорее всего не будет эффективной.

Старые правила, выписаны еще старой властью под себя, оставляли множество дыр, через которые можно было спрятать любые избыточные доходы и расходы. Например, необязательно декларировать займы, полученные от родных или даже любых третьих лиц. Не требуется декларировать рыночную цену имущества. Ценный предмет недвижимости, приобретенный на бумаге за десятую часть его стоимости, разрешается задекларировать по его "бумажной", а не действительной цене. И даже если эта искусственная цена превышает официальные доходы, избыток всегда можно объяснить временной финансовой помощью от "друга".

По действующим правилам все эти "объяснения" способны легитимизировать незаконное обогащение среднего масштаба. Незаконное обогащение крупного масштаба легитимируется необязательностью декларирования бенефициарного владения оффшорами, через которые, как известно, украинский бизнес и чиновничья элита владеет промышленными и финансовыми активами страны.

Наконец, некоторые могут находиться под влиянием ошибочной интерпретации даже существующих, несовершенных правил и считать, что имущество, "записанное" на родителей или детей или даже на другого супруга, декларировать необязательно, если эти родственники прописаны по другому адресу и поэтому как будто и не проживает одной семьей с субъектом декларирования.

Спросим себя: решится ли орган проверки, которым, как мы знаем, является некий "соответствующий районный орган государственной власти", развенчать эту "ошибку" члена правительства и выписать из-за нее отрицательное заключение министру?

10. Насколько существенно изменились правила люстрации в окончательной версии закона по сравнению с версией общественных активистов, принятой в первом чтении?

Изменения существенны. И хотя люстрационные критерии остались почти теми же, архитектура процесса люстрации была коренным образом изменена.

1. Во-первых, отказались от создания независимой комиссии, которая будет проверять чиновников. Ответственными за люстрацию определили "районные органы власти" по месту жительства субъекта люстрации. Это делает этот важный процесс полностью управляемым действующей властью. Даже если предположить, что власть не будет осуществлять незаконного воздействия на своих подчиненных, достаточно очевидно, что подчиненные никогда по собственной инициативе не люстрируют свое руководство. Эта подмена, определенно, является самой циничной из всех остальных.

2. Во-вторых, пытаясь защитить от люстрации лиц, занимающих выборные должности, перешли все границы разумного. Первоначальный проект распространял обязанность пройти люстрационную проверку на народных избранников и на кандидатов на выборные должности, однако не предусматривал наступления ответственности в виде увольнения или запрета на занятие соответствующей должности. Эти меры ответственности вполне разумно рассматривались как нарушение Конституции. Тем не менее, проект предусматривал обнародование информации о результатах люстрационной проверки. В финальной версии документа от люстрационной проверки отказались. И поэтому никто не будет проверять соответствия стиля жизни официальным доходам депутата Сергея Кивалова.

3. В-третьих, из числа лиц, подпадающих под люстрацию, убрали судей, которые ранее были уволены за нарушение присяги. Тем самым из-под люстрации освобожден предпоследний персонаж нашего люстрационного списка - действующий одиозный заместитель генпрокурора Олег Бачун.

4. В-четвертых, идеологические критерии люстрации были лишены реального смысла, видимо, из-за несерьезного к ним отношения. Об этом свидетельствует то, что областное звено руководителей комсомола убрано из идеологического критерия люстрации. Представители нынешней политически активной элиты, для которых идеологический критерий люстрации мог бы представлять опасность ввиду их советского идеологического прошлого, 25 лет назад были молодыми людьми, которым еще не исполнилось и 30 лет. А это тот возраст, когда люди делают свой выбор, и либо вступают в советскую систему - и тогда делают карьеру в комсомоле, - или уходят из нее. Стало быть, если воспринимать идеологический критерий серьезно, именно областное звено руководителей комсомола должно было стать базовым для люстрации по этому критерию. Но этого не произошло, а потому последний член нашей люстрационной выборки, спикер ВР Турчинов, не подпадает под люстрацию.

Итак, наш главный вопрос: должен ли президент подписать этот закон?

Но прежде чем ответить на этот вопрос, давайте ответим на такие:

Считаем ли мы справедливыми люстрационные критерии, под которые не попадают уволенный за коррупцию председатель суда или глава Администрации Януковича, но попадает прокурор, уволившийся сам из-за нежелания работать в системе "преступной власти"?

Считаем ли мы возможным поручать самый громкий общественный процесс последнего времени - процесс очищения власти - районным органам власти по месту жительства чиновников?

Верим ли мы в то, что власть, имея широкие возможности управлять процессом увольнений и запретов в интересах выборочного преследования своих политических оппонентов, откажется от этого искушения?

Считаем ли мы действенными старые правила мониторинга добросовестности должностных лиц и декларирования их активов и доверяем ли мы этим правилам поиск старых и новых коррупционеров?

Действительно ли мы считаем "врагом демократии" чиновника, "подозревающегося" лишь в тридцатилетней работе в системе государственных финансов? (Добавим в скобках, что о нем известно, что правительство не смогло найти никого лучше, чем этот "враг" на замену "новому лицу", которое ушло из правительства, столкнувшись с серьезными бюрократическими сложностями).

Действительно ли угрозу демократии и государственности в Украине представляют сегодня лица пенсионного возраста, более четверти века назад находившиеся на руководящих должностях коммунистической партии?

Приемлема ли в демократическом обществе разработка люстрационных правил неизвестным кругом лиц под покровом секретности с нарушением установленной законом процедуры?

Какие позитивные общественные последствия в массовых - но выборочных - увольнениях людей, если им не предъявлено ни одного конкретного обвинения? Сочтет эти увольнения справедливыми украинское общество в какой разумной перспективе?

Если мы отвечаем на эти вопросы "нет", то и совет президенту тоже очевидный.

Впрочем, это не означает, что Украина не нуждается в люстрации. Наоборот. Но процесс очищения власти требует продуманного, осторожного отношения к судьбе каждого человека. Одно увольнение, в справедливость которого общество верит, вносит в очищение власти больший вклад, чем сотни увольнений, в справедливости которых у общества есть сомнения. Коллективная, но выборочная, ответственность, которую внедряет закон "Об очищении власти" в действующей редакции, является квинтэссенцией несправедливости. И поэтому закон этот обречен на провал.

Леонид Антоненко, LL.M, адвокат, советник Sayenko Kharenko
Материалы, публикуемые в разделе "Мнения", отражают исключительно точку зрения их авторов и могут не совпадать с позицией редакции портала ЛІГА.net и Информационного агентства "ЛІГАБізнесІнформ".
Отправить:
Если Вы заметили орфографическую ошибку, выделите её мышью и нажмите Ctrl+Enter.
Реклама
Реклама
Популярное
Реклама
Реклама
Реклама
Загрузка...