18.02.2020, 11:51

Бенчмарк для Зеленского: изменение Конституции - не игра. Потом будет стыдно

Бенчмарк для Зеленского: изменение Конституции - не игра. Потом будет стыдно
директор Института развития территорий

Сейчас сложились условия для принятия конституционных решений, которые на много лет заложат вектор развития страны. Этот шанс нельзя упускать (укр.)

П’ятирічний досвід впровадження реформи територіальної організації влади підвів суспільство до розуміння того, що, без внесення змін до Конституції, Україна йтиме по лезу скасування Конституційним Судом всіх досягнень децентралізації. 

Ще можна пояснити формування об’єднаних територіальних громад роз’ясненням поняття "об’єднання" КСУ. Знову ж таки, можна йти від протилежного: якби таке об’єднання було неконституційним, то існування 11 000 сільрад на початку реформи, які об’єднували 27 000 поселень, вже на час ухвалення Конституції було б неконституційним. 

Але значно важче буде пояснити адміністративне створення біля півтори тисячі адміністративно-територіальних одиниць базового рівня, оскільки основний Закон оперує поняттям "добровільне". Але, принаймні, з цього питання є політичний консенсус – і влада, і опозиція розуміють, що йти на місцеві вибори з двома частинами України – реформованою і патріархальною – це створювати адміністративний хаос, який точно не дасть політичних дивідендів нікому.

І вже зовсім неможливо вивести Україну зі стану неофеодалізму, закріпленого в Конституції 118 та 119 статтями. Відповідно до цих положень, місцеві державні адміністрації, які є номінально державними органами, фактично стають інструментом в руках місцевих феодалів.

Будь-яка самостійна політика, призначеного з центру керівника місцевої державної адміністрації (МДА), наражається на вотум недовіри з боку обласної чи районної ради, сформованих, як правило, з представників впливових бізнесових груп. Місцеве самоврядування виглядає однобоким, і державна політика на території є слабкою. 

"Васал мого васала – не мій васал"

В Україні реалізована класична формула середньовіччя "васал мого васала – не мій васал", адже голови районних адміністрацій, по суті, підпорядковані обласним. І нарешті те, що голови адміністрацій, де-факто, входять в номенклатуру президента, позбавляє Кабінет міністрів інструменту впровадження політики уряду. Це є неприйнятним в парламентсько-президентській республіці.

Класичний приклад – ігнорування ексочільником Закарпатської ОДА Генадієм Москалем законів, які він вважав непотрібними, під приводом того, що відповідальний тільки перед главою держави.

Перша спроба - комом, друга - без оригінальності

Спроба зміни основного Закону була в 2015 році, але тоді, поспіхом втиснуті в проєкт №2217-а норми щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в деяких районах Луганської та Донецької області, які збурили суспільство, поставили хрест на перспективі ухвалення закону. 

Читайте також - Децентралізація вдалася. Головне - правильно її завершити

Вже в грудні 2019 року з’явився новий законопроєкт №2598 - знову ж таки за ініціативою президента Володимира Зеленського. Документ був покликаний вирішити ряд конституційних проблем. Впадає в око велика подібність тексту від  Зеленського з текстом від п’ятого президента України Петра Порошенка.

Але це, зрештою, не повинно дивувати – президентські конституціоналісти не дуже переймались винайденням чогось оригінального. І, крім цього, дуже поспішали – вікно можливостей для втілення конституційних змін вже зараз виглядає досить малим, а через рік і зовсім закриється.

Не обійшлося без "турборежиму"

Слід зазначити, що, за дорученням ексглави уряду Володимира Гройсмана, в Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства працювала робоча група, напрацювання якої були передані в Офіс президента ще у вересні 2019 року. Там текст схоластично "причепурили", спотворивши подекуди саму сутність змін, і одразу після Паризького саміту подали в парламент для схвалення у звичному для більшості "турборежимі".

Однак, зміни до Конституції – не простий законопроєкт. Його схвалення вимагає не просто конституційної більшості, але й фактичного сприйняття суспільством та політичного консенсусу. Текст не погоджувався ні з експертами, які давно працюють в цій царині, ні з політичними групами. Природно, що його прийняли в штики політики, які виявляли "зраду" там, де підтримували ідентичні норми проєкту редакції 2015 року. 

Наприклад, це стосується цілком логічного вилучення в обох текстах переліку областей з основного Закону, як підтвердження того, що Україна є унітарною країною і не може бути переваг ні одному з рівнів адміністративно-територіального устрою. Звичайно, місцева олігархія бачить в цьому загрозу своєму становищу, але це є реальним викликом для державної безпеки.

Недаремно президент РФ Володимир Путін робив ставку саме на рішення обласних рад, виділених окремо в Конституції. Недаремно він залишає дві маріонеткові республіки замість однієї, розраховуючи на подальше створення наступних з конституційно закріплених назвами.

Децентралізація від Порошенка та Зеленського

Однак, емоції та політичний фактор засліплюють розум – в діях Зеленського, патріотично настроєна частина активного соціуму, апріорі вбачає "зраду", спостерігаючи за маневрами останнього навколо Кремля. В інституті префекта знаходять посилення впливу президента, хоча насправді в законопроєкті №2598 він реально переходить в оперативне управління уряду, на відміну від проєкту №2217-а, де закріплювалось підпорядкування префекта главі держави. 

Читайте також - Децентралізація по Зеленському. Що з нею не так

Враховуючи досвід переведення Порошенком голів місцевих державних адміністрацій в статус політичних фігур, в проєкті Зеленського вони навпаки підкреслено утверджуються як державні службовці. Більше того, запроваджується інститут ротації префектів для забезпечення корупційної стійкості та єдиного правозастосування на всій території України.

В обох документах префект номінується президентом за поданням уряду, але сенс тут вкладений різний. Якщо за задумом авторів проєкт 2015 року, це підкреслювало залежність префекта від Адміністрації президента, то в 2019 році розглядається, як ритуальна місія глави держави на зразок надання статусу судді, яка між тим гарантує політичну нейтральність представника уряду на території. Адже відповідно до Конституції, його статус визначається законом, а не указом президента. 

Щоправда, в обох проєктах залишається можливість глави держави розширювати свої повноваження за рамки конституційно визначених через появу права для нього скасовувати акти префекта щодо "інших повноважень, визначених Конституцією та законами України". Однак, щодо інших типів актів префекта в проєкті 2019 року, на відміну від документа 2015-го, це право переважно залишається за урядом.

Неадекватна реакція спостерігається на повноваження префекта щодо контролю за легітимністю актів органів місцевого самоврядування. Якщо в 2015 році досить громіздка процедура реагування на акти місцевих рад типу "Путін-спасі!", де беруть участь префект, президент, Конституційний Суд та Верховна Рада, сприймалась як логічна, то зараз це подається деякими політиками та асоціаціями місцевого самоврядування як узурпація влади, посягання на фактичне право місцевого феодала бути безкарним та безконтрольним. Адже після вилучення з основного Закону повноваження загального нагляду прокуратури, ця ніша контрольних функцій держави залишилась незаповненою, що дуже імпонує деяким керівникам органів місцевого самоврядування. 

Читайте також - Децентралізація Зеленського. Що це таке і як буде виглядати

Взагалі, великим містам зміни до Конституції не потрібні – завдяки бюджетній децентралізації, їхні бюджети зросли в декілька разів, з’явились кошти, які значно перевищують нагальні потреби, і додатковий державний контроль їм не потрібний. А от малі громади, через брак правників, зацікавлені у формалізованих відносинах із префектом, оскільки обидві сторони діятимуть в чітко окреслених правових рамках.

В проєкті 2019 року у парламента забирають рудиментне право призначати позачергові вибори. Хоча, для балансу владної конструкції, надається повноваження достроково припиняти повноваження органів місцевого самоврядування в екстремальних випадках.

Багато списів поламано навколо питання чи потрібні окружні (повітові) ради. Тобто, представницькі органи на субрегіональному рівні. Політикум вже звикся з думкою, що саме цей рівень має бути основним для здійснення державної влади. А от навіщо самоврядування на цьому рівні – питання. 

Дійсно, на сьогодні зі створенням об’єднаних територіальних громад, повноваження районних рад зіщулюються, як шагренева шкіра. А оскільки перелік дохідних джерел у них збігається, як і більшість повноважень накладаються, то цілком логічно виглядає, що районні ради непотрібні, бо для них не буде повноважень. Не треба буде ділитись податками.

В найближчій перспективі це дійсно так – субрегіональний рівень ще не створений, необхідно проаналізувати виконання тих повноважень на рівні громади, які об’єктивно виходять за просторові межі однієї громади – утримання позашкільної освіти, приміщень лікарень, місцевих доріг. Для цього застосують механізм міжмуніципального співробітництва.

Але чи означає це, що він не даватиме збої, і через п’ять-десять років передача деяких самоврядних повноважень стане очевидною. Саме тому в проєкті Конституції 2020 року закладена універсальна формула: обласні та районні ради представляють спільні інтереси громад, якщо ці інтереси визначені в законі. Якщо ні – цих рад не потрібно.

Читайте також - Що не так з найважливішим законопроектом про децентралізацію?

Загалом в проєкті Конституції зразка 2019 року закладено багато нововведень, потрібних для розвитку країни. От тільки прийняття цих змін знову зустрічається з викликами політичного і лобістського характеру. Якщо лобістські інтереси легко ідентифікувати і нейтралізувати, то політичні мають бути вгамовані самими політиками – конституційні зміни такого плану, можливо, будуть єдиними в їхньому житті. Щоб потім не було соромно.

Адже жоден народний депутат Верховної Ради першого скликання сьогодні не признається, що не голосував за Декларацію незалежності України в далекому 1990 року. А тоді ситуація в Україні буда набагато більш непевною. Зараз склались умови для прийняття конституційних рішень, які на багато років закладуть вектор розвитку країни. Цей шанс не потрібно втратити.

Яким є механізм конституційного процесу

Широке обговорення конституційних проблем як в Києві, так і в регіонах, систематизація пропозицій, відсіювання неприйнятних вимог місцевих груп впливу. Потім підготовка тексту за участі експертів з питань місцевого самоврядування та територіальної організації влади, політична дискусія у фракціях парламенту. Верифікація проєкту у Венеціанській комісії. І аж потім прохання до президента подати його до Верховної Ради. І тоді ці зміни будуть урочисто підтримані у вересні 2020 року народними обранцями, які будуть відчувати себе причетними до великої справи реформування України.

Статьи, публикуемые в разделе "Мнения", отражают точку зрения автора и могут не совпадать с позицией редакции LIGA.net
Отправить:
Если Вы заметили орфографическую ошибку, выделите её мышью и нажмите Ctrl+Enter.
Реклама
Реклама
Популярное
Реклама
Реклама
Реклама
Загрузка...