Централизация закупок: мировые практики для украинских реалий

Закон України "Про публічні закупівлі" впровадив одне нове для українського законодавства поняття - централізована закупівельна організація (далі - ЦЗО). ЦЗО - це організація, що агрегує потреби одного або декількох державних закупівельників та забезпечує їх. Тобто обсяги таких закупівель чималі, що робить їх ласим шматком для багатьох постачальників.

Використання ЦЗО є поширеною практикою в країнах - членах ЄС, розвинених країнах Азії та в США. Слід зазначити, що більшість ЦЗО були створені протягом останніх 15 років. ЦЗО працюють на обов’язкових або добровільних засадах зі штатом працівників від 26 до 930 осіб та фінансуючись за рахунок державного бюджету або оплат замовників (постачальників). Команда Центру проаналізувала всі вищенаведені практики та розробила рекомендації для української ЦЗО.

Чому ЦЗО? Серед переваг ЦЗО можна виділити такі.

• Економія, яка досягається за рахунок зниження операційних витрат і цін на оптові закупівлі. Наприклад, дитячий садочок потребує канцтовари. Сама по собі така закупівля скоріш за все не викличе велику конкуренцію та гарячі баталії постачальників. Та якщо таких садочків більше ста - можна й повоювати.

• Підвищення ефективності розпорядження ресурсами.

• Стандартизація, корисна у випадку таких складних продуктів, як програмне забезпечення. Це допоможе уніфікувати технічні вимоги до продукту, що значно полегшить життя постачальникам.

• Зменшення навантаження власних працівників організації-закупівельника. Замість того, щоб навчати службовців, найнятих державними установами, роботу виконує компанія, яка спеціалізується в галузі закупівель і наймає менше людей, здатних більш ефективно працювати.

Читайте также - Высокий сезон. Топ-20 прибыльных и убыточных банков

Але, як і будь-який механізм, ЦЗО має низку мінусів.

• Ризик ринкової концентрації. Через агрегацію потреб обсяги однієї закупівлі можуть бути занадто великі для малого або середнього бізнесу.

• Повільне реагування на зміни попиту. Якщо закупівлі проводить ЦЗО, вона застосовує особливий метод - рамкові угоди. Це правочин, який укладається одним (кількома) закупівельниками з одним (кількома) постачальниками. Зазвичай рамкові угоди є довгостроковими до чотирьох років, і змінити вимоги чинної угоди майже неможливо.

• Уніфікований підхід ("Один розмір підходить всім"), неможливість постачання саме того, що потрібно конкретному закупівельнику, збільшення ризику невідповідності покупок. Тобто організація-закупівельник через ЦЗО не закупить “з перламутровими гудзиками”, як у відомій радянській комедії.

Зустрічаються три види ЦЗО: обов’язкові, добровільні та змішані. Тут простежується чітка логіка: обов'язкова система використовується в більшості тих країн, де існує проблема корупції, тоді як добровільна - у старих країнах - членах ЄС та в скандинавських країнах, які не дуже потерпають від корупції.

Більшість ЦЗО - це товариства з обмеженою відповідальністю, але всі вони є некомерційними. Основний аргумент на користь такої організації полягає в тому, що вона полегшує залучення фахівців, оскільки дає більшу свободу дій, ніж підрозділ міністерства.

Види продукції, які закуповують ЦЗО зазвичай у межах таких груп:

• ІТ-продукти і послуги;

• канцтовари і меблі;

• комунальні послуги;

• перевезення і транспортні послуги;

• продукти харчування.

Самі ЦЗО не займаються зберіганням і постачанням товарів, а лише розробляють рамкові угоди, ведуть/контролюють виконання контрактів у процесі оформлення замовлень і після нього.

Найменша ЦЗО розташована в Угорщині (26 осіб), але в більшості таких організацій працює близько 100 осіб. ЦЗО, які займаються дослідженнями і виконанням консалтингових проектів, як правило, мають більше співробітників, максимум 930 (UGAP, Франція).

Рекомендація для ЦЗО в Україні:

Формат тих ЦЗО, які працюють в корумпованому середовищі, а отже застосовують додаткові інструменти моніторингу, може бути більш актуальним для України. Тому обов'язкова система видається більш доцільною для українських реалій. Однак з огляду на відсутність довіри до влади акцент має бути зроблений на маркетингу і просуванні.

За рахунок чого ці організації існують? Стосовно джерел фінансування ЦЗО в країнах Европи пішли різними шляхами.

Державне фінансування

Прихильники цієї системи стверджують, що вона виключає ризик “отримання прибутку” і гарантує, що витрати на проведення закупівель зведені до мінімуму. Опоненти вважають, що в такій системі немає стимулів для того, щоб ЦЗО розробляли привабливі рамкові угоди, а обмеженість коштів може перешкоджати розвитку ЦЗО.

Оплата послуг покупцями або постачальниками

Більшість ЦЗО використовує саме цю систему. Вона забезпечує незалежність і має стимули для розробки привабливих рамкових угод і мінімізації витрат. З іншого боку, така система створює можливість для отримання прибутку і, як вважається, зменшує зацікавленість у мінімізації ціни продукції.

Консультаційні послуги для приватних підприємств

Надання таких послуг є не дуже поширеним, але навіть якщо вони надаються (наприклад у Фінляндії), то все одно становлять незначну частину доходу. Можливою причиною цього є необхідність розширити штат і змінити структуру ЦЗО для надання консультаційних послуг, а це знов призводить до ризику комерціалізації ЦЗО. Інша проблема полягає в суперечностях і труднощах з точки зору юридичного статусу організації.

Рекомендація для ЦЗО в Україні:

Для української закупівельної організації незалежність є одним з головних пріоритетів. Тому найбільш привабливим варіантом здається встановлення оплати за послуги. Одним зі способів уникнути комерціалізації ЦЗО є використання прибутку, отриманого від продажу, для зменшення плати за послуги протягом наступного року, як це робить eSPap (ЦЗО в Португалії). Таке рішення має ту додаткову перевагу, що послуги стають ще більш привабливими для постачальників. Надання консультаційних послуг приватним підприємствам є можливим доповненням до бюджету компанії, але, з огляду на наявні приклади, воно становить лише малу його частину і потребує внесення значних змін у структуру компанії.

Читайте также - Иллюзия контроля. Почему ГФС не видит налоговых злоупотреблений

Проаналізуваши практику функціонування ЦЗО в країнах Європи, модель української ЦЗО повинна провадити діяльність на обов’язкових засадах та існувати за рахунок встановлення оплати наданих послуг. Водночас перед українськими ЦЗО постають більш вузькі, практичні питання роботи: способи контролю, дизайн та строк дії рамкових угод, організаційна структура, правила, послідовність імплементації (адже наразі функціонування українського ЦЗО нормативно закріплене лише в статусі пілотного проекту, для реалізації якого було створено Державну установу “Професійні закупівлі”).

Наостанок хочу процитувати міжнародного експерта з питань централізації закупівель - Пауло Магіна, голову відділу публічних закупівель дирекції Державного управління ОЕСР, що на одній з останніх лекцій Програми професіоналізації закупівель для державних замовників Центру зазначив: "Успіх реформи державних закупівель досягається через конструктивну прихильність всіх зацікавлених сторін.". Впевнена, що шляхом впровадження кращих світових практик та розумного адаптування їх до українських реалій кожен з нас відчує результат реформування публічних закупівель найближчим часом.

Ольга Терещенко, експерт Центру вдосконалення закупівель в KSE