Как меняется подход НАТО к безопасности в Арктике

За последний год в Арктике появился ряд неприятных тревожных сигналов, касающихся безопасности в регионе. Тогда как в течение более чем двадцати лет Крайний Север считался оторванным от «традиционных» жестких стратегических вопросов, в последнее время вновь возник вопрос о том, может ли Арктика восприниматься как арена военного соперничества.

В течение последних двух десятилетий Арктика считалась ареной «крайнего севера, низкой напряженности». В своей исторической речи в 1987 году в Мурманске последний президент Советского Союза Михаил Горбачев призвал к снижению стратегической напряженности в Арктике посредством мер по укреплению мира. А в 1996 году недавно созданный Арктический совет решил оставить вопросы безопасности вне своей повестки дня, и закрепил это в учредительном документе организации.

Восемь членов Арктического совета – Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция – продвигали Арктику как зону сотрудничества и совместного решения проблем, понимая при этом, что у Крайнего Севера особая география, демография и экономика. Несмотря на охлаждение в отношениях между Россией и США с начала конфликта в Украине в 2014 году, по негласной договоренности между членами Совета его обсуждения и Арктическая дипломатия в целом были ограждены от вопросов политики и безопасности, не имеющих отношения к Арктике.

Однако в силу двух основных факторов ситуация резко изменилась. Первый фактор: противоборствующая политика великих держав, прежде всего России и США, стала в большей мере проявляться в Арктике, поскольку обе страны понимают растущее центральное значение региона для их стратегических интересов. Второй фактор – более пристальное внимание к вопросам Арктики со стороны неарктических стран, особенно в связи с тем, что на Крайнем Севере приветствуется расширение экономической деятельности. Китай играет ведущую роль в данном процессе, при этом правительства других неарктических стран также делают больший упор на Арктике в своих политических интересах. Среди них – Япония, Сингапур, Южная Корея и ряд европейских стран – Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Польша и Соединенное Королевство, а также Европейский союз в целом. В результате этого Арктика все дальше отодвигается от международной стратегической периферии, и в связи с этим возникает вопрос о том, в какой мере Арктику нужно считать вопросом международной, а не региональной безопасности.

Экологические и экономические вопросы

«Безопасность» в Арктике традиционно обсуждалась в невоенных рамках. Самый неотложный вопрос – воздействие изменения климата на регион, в частности, эрозия полярного ледяного покрова и изменение погодных условий, а также связанные с этим последствия на местном уровне для социально-экономической жизни и коренных народов. В опубликованном в 2018 году историческом докладе Межправительственной группы экспертов по изменению климата, в котором описываются глобальные последствия повышения температуры на планете на 1,5°C в предстоящие годы, конкретно указывается, что больше всего пострадает Арктика, и при обсуждении вопроса развития Арктики основной упор делается на изменении климата.

В последние годы на повестке дня Арктики появились другие экономические и экологические вопросы, поскольку для судоходства, добывающей промышленности (добыча ископаемого топлива и разработка недр) и рыболовства открывается более широкий доступ к региону.

Поскольку на пустовавших когда-то морских путях в Северном Ледовитом океане ледовый покров отсутствует в течение более длительных периодов времени, вопросы морской безопасности, в частности поиск и спасание, инциденты на море, кодексы поведения при следовании транзитом по региональным морским путям стали предметом обсуждений и последующих соглашений. Важнейшим среди них стал Полярный кодекс 2017 года, предназначенный для регулирования транзита гражданских судов как в Арктике, так и по водным путям в районе Антарктики. В связи с проблемой чрезмерного вылова рыбы в регионе в результате расширения доступа к открытым водам, в октябре 2018 года начал действовать запрет на рыболовство в центральной части Северного Ледовитого океана, который пользуется поддержкой Европейского союза, России и США, а также Канады, Китая, Исландии, Японии, Норвегии и Южной Кореи.

В настоящий момент не ведется крупномасштабной добычи ископаемого топлива в Арктике из-за относительно низких мировых цен на энергоносители в последние пять лет. Однако Россия инициировала ряд примечательных проектов, в частности Ямал сжиженный природный газ (СПГ), который поддерживается китайскими и французскими компаниями, а также новое дополнительное производство. Попытки правительства США начать бурение шельфовых нефтяных месторождений в северной части Аляски, несмотря на экологические и правовые трудности, пока что не увенчались успехом. За последнее десятилетие звучало много тревожных сигналов о «борьбе за Арктику», в связи с тем что большое число стран стремилось проникнуть в регион в поисках ресурсов, которые можно легче получить, однако полноценной экономической конкуренции пока еще нет. Это объясняется не только более низкими ценами на энергоносители с 2014 года, но и тем, что большой объем залежей этих ресурсов не оспаривается и находится в пределах суши и вод арктических государств.

За пределами исключительных экономических зон прибрежных государств Северного Ледовитого океана возник ряд разногласий по поводу морских границ, и на какое-то время эти разногласия усилили предположения о том, что регион станет предметом споров об экономическом и политическом суверенитете. Можно утверждать, что катализатором этого стал снискавший себе дурную славу инцидент, произошедший в 2007 году, когда российская подлодка установила подо льдом вблизи от Северного полюса металлический флаг России. Тем не менее многочисленные разногласия из-за морских границ в Арктике были разрешены или по ним ведутся переговоры без лишнего шума. Потенциально трудный спор о морских границах между Норвегией и Россией в Баренцевом море удалось разрешить с помощью соглашения, достигнутого в 2010 году. Пока что не удалось аналогичным образом разрешить спор о статусе острова Ганс (Тартупалук по-гренландски), но переговоры по политическому статусу острова между Канадой и Данией продолжаются.

Потенциально более сложное разногласие касается самого Северного полюса, и в частности коллизии притязаний на подводный хребет Ломоносова, который простирается вглубь центральной части Северного Ледовитого океана, включая Северный полюс. На район хребта претендуют Канада, Дания (через Гренландию) и Россия, и каждая из них утверждает, что район является частью ее континентального шельфа. Правительства всех трех стран представили свои обновленные требования в Комиссию по границам континентального шельфа Организации Объединенных Наций, последней в мае сего года это сделала Оттава. Разрешение данного спора может возыметь глубокое воздействие на экономическое и даже стратегическое равновесие сил в Арктике, но и это соперничество полностью перевели в дипломатическую плоскость, и в конечном итоге вопрос может быть разрешен двусторонними соглашениями по аналогии с урегулированием российско-норвежского спора в Баренцевом море.

Вновь появившиеся военные вопросы

Военные вопросы снова возникли в Арктике, заимствуя слова Эрнеста Хемингуэя, «постепенно, а потом внезапно». Аспект «постепенности» обусловлен тем, что основные игроки на арктическом поле поэтапно внедряли в регион элементы сухопутных войск, военно-морских и военно-воздушных сил.

Россия при Президенте Путине начала развивать Арктику как основную составляющую работы по укреплению экономики страны, на которой сказывается бремя санкций Запада и экономической изоляции после незаконной аннексии Крыма в 2014 году. Москва с оптимизмом смотрит на потенциал Сибири и российского Дальнего Востока в плане мощного толчка для экономики России за счет энергетических проектов, открытие Северного морского пути для ускорения морского судоходства между Азией и Европой, и связанное с этим строительство портов и инфраструктуры для обеспечения морских торговых путей в Арктике. Это говорит о том, что Россия стремится защитить арктические активы, причем таким образом, что это привлекло к себе внимание США и их североевропейских союзников.

Ранее заброшенные военные объекты времен «холодной войны» вновь открыты, а российские самолеты и подводные лодки стали чаще вторгаться в арктическое пространство других стран или в соседний район. (В мае этого года был даже один странный случай, когда у северных берегов Норвегии поймали кита-белуху, на котором был закреплен ремень российского производства и который мог использоваться для шпионажа.) В ходе недавних крупномасштабных учений ВС России «Восток – 2018» отрабатывались действия по всей Сибири и на Дальнем Востоке; и Москва расширила трансарктическую зону обзора РЛС и создала системы радиоэлектронного подавления иностранных летательных аппаратов и кораблей.

США и их союзники по НАТО отвечают на эти действия на многих фронтах. В частности, совершенствуются и разрабатываются средства, благодаря которым Второй флот ВМС США сможет более заметно действовать в Арктике; США ремонтируют и используют объекты в Кефлавике, Исландия, после того как американские силы были выведены оттуда в 2006 году; и завершается работа над давно откладывавшимися планами по строительству новых ледоколов взамен двух, ресурс которых вырабатывается и которые до сих пор используются Береговой охраной США. Для сравнения: у России сейчас более сорока готовых к эксплуатации ледоколов, включая атомные. В апреле сего года в Санкт-Петербурге был официально спущен на воду новейший атомный ледокол «Урал».

Самым заметным проявлением того, что Вашингтон стал смотреть на Арктику через военную призму, – что во много усилило аспект «внезапности» возникновения вопросов «жесткой» безопасности в регионе – стало выступление государственного секретаря США Майка Помпео на заседании Арктического совета на уровне министров, состоявшемся в мае сего года в Рованиеми, в Финляндии. В своем выступлении он обозначил других игроков в Арктике как военные угрозы и высказал мнение о том, что российские притязания на Северный морской путь и канадский суверенитет над Северо-западным морским путем (который Вашингтон считает международными водами) «неправомерны». Более того, в своей речи он вообще не упомянул изменения климата, и по завершении заседания Совет не смог обнародовать официальной декларации, потому что делегация США отказалась поддержать заявление по итогам заседания, в котором делалась бы ссылка на изменение климата.

Еще одним заметным аспектом выступления госсекретаря Помпео в связи с вопросами безопасности Арктики стало то, что он подверг критике не только Россию и Канаду, но и Китай, который за последние десять лет значительно расширил свою политику на арктическом направлении в области научной дипломатии и экономического сотрудничества, хотя Китай и не является арктическим государством. Госсекретарь Помпео резко раскритиковал расширение Пекином его интересов в Арктике, несмотря на то, что, как указано выше, ряд других неарктических государств, включая союзников США, поступают точно так же. Как намекнул Помпео в своем выступлении, в Северном Ледовитом океане Китай стремится проводить стратегию аналогичную той, которую он проводит в Южно-Китайском море, хотя речь идет о совершенно разных политических и правовых контекстах.

В опубликованных ранее в этом году официальных документах американского правительства – в частности, программном документе Береговой охраны, опубликованном в апреле 2019 года, и ежегодном докладе Министерства обороны США о военной деятельности Китая, появившемся месяц спустя, – Пекин также выставляется вредителем в Арктике, например, указывается, что научные интересы Китая в регионе могут привести к открытым арктическим военным стратегиям, включая развертывание подводных лодок. США (равно как и Дания) обеспокоены в связи с ширящимися экономическими интересами Китая в Гренландии, в частности, в добывающей отрасли и потенциальных инвестициях в инфраструктуру. Китай также заявил о своих намерениях построить атомный ледокол (в настоящий момент у страны есть два обычных ледокола, способных работать в Арктике) и о том, что теоретически данная технология могла бы быть применена на военных кораблях.

Пытаться вытеснить Китай из Арктики может быть лишено смысла, поскольку Пекин уже наладил прочные связи с другими арктическими державами, в частности, Россией, а также в североевропейском регионе. Более того, с учетом размера и экономической мощи Пекина отныне он в состоянии оказывать большое влияние на формирующуюся политику в отношении Арктики. Сразу же после заседания Арктического совета в Финляндии в Шанхае состоялся форум Северного полярного круга, на котором были выдвинуты на первый план достижения Китая в области научных исследований и инвестиций в Арктике, в частности в рамках инициативы «Один пояс, один путь», к которой в 2017 году была официально добавлена Арктика. Идея «Ледяного шелкового пути» более подробно изложена в «белой книге» об арктической политике, опубликованной Пекином в январе 2018 года. На встрече в Шанхае был также сделан намек на заинтересованность Китая в инициировании новых организаций в Арктике – еще один признак того, что эта страна, хотя она и подчеркивает, что не стремится бросить вызов нынешней структуре управления в вопросах Арктики, не согласится с тем, чтобы ее отодвигали на обочину в регионе.

Россия и США продолжают подавать знаки, говорящие об ужесточении их стратегий в Арктике. Российское руководство выдвинуло новые положения об использовании Северного морского пути иностранными судами, предусматривающие в частности обязательное уведомление за 45 дней и передачу российским властям информации о судах и перевозимых ими грузах. Американские должностные лица раскритиковали эти правила, а один американский адмирал в ответ на эти изменения правил заявил, что Арктика не является «чьим-то озером».

США однако надеются провести этим летом в Арктике «операции по свободе судоходства», несмотря на сопряженные с этим значительные материально-технические трудности и вполне вероятные возражения со стороны Канады и России. В этом месяце Министерство обороны США опубликовало обновленный Доклад по арктической стратегии, в котором вновь указывается на вызовы, которые бросают безопасности региона Китай и Россия, в частности высказывается обеспокоенность в связи с тем, что Пекин может стараться повлиять на управление Арктикой посредством своей экономической мощи. В докладе подтверждается, что США должны повышать свою осведомленность о проблемах Арктики, усиливать операции в регионе, в частности проводить учения и учебные занятия в условиях холодного климата, а также укреплять «основанный на правилах порядок» Арктики.

Арктика столкнулась теперь с потенциальным «реваншем реальной политики» в региональной безопасности, поскольку со все большей регулярностью в регионе стали проявляться стратегические интересы обоих основных действующих лиц в Арктике – России и США, – наряду со стратегическими интересами крупных неарктических держав, например, Китая. Крайний Север по-прежнему в центре международного внимания из-за угроз изменения климата, и поэтому вопросам безопасности может быть придется занять одну плоскость с классической силовой политикой, по мере того как регион продолжает перемещаться со стратегической периферии в неопределенное основное русло новых глобальных стратегических обсуждений.

Статья Марка Лантеня "Как меняется подход НАТО к безопасности в Арктике" опубликована в журнале NATO Review и перепечатывается в официальном переводе с ведома и разрешения редакции журнала.

Публикации «Вестника НАТО» необязательно отражают официальную позицию или политику правительств государств-членов НАТО или самой организации.