Почему необходимо вернуться к Будапештскому формату

Неумолимо близится очередная годовщина подписания Будапештского меморандума.

Российская агрессия против Украины в различных формах и проявлениях не прекращается уже пятый год. Такие негативные факторы, как проведение под руководством России на временно оккупированных территориях Украины так называемых "выборов", непрекращающиеся угрозы со стороны российских чиновников о перекрытии Азовского моря, попытки вмешательства в украинские выборы и прочее, - все это постоянно напоминает о необходимости возвращения к будапештскому формату переговоров.

Продолжающаяся политическая игра в минские договоренности продлевает возможности России удерживать временно оккупированные территории и вести против Украины агрессивную войну. В этих условиях только в рамках будапештского переговорного формата оказывается возможным решить вопросы не только нейтрализации российской агрессии, но и деоккупации всех временно оккупированных территорий Украины, в том числе и аннексированного Крыма.

Минские договоренности – юридически ничтожные акты

Минские договоренности не вписываются в правовую конструкцию действующих норм международного и украинского права, а также не отвечают фактическому положению дел. В существовании минского формата Россия заинтересована значительно больше, чем Украина. Минские договоренности позволяют России избегать ответственности за временную оккупацию суверенных территорий Украины и преступления, совершенные в ходе военной агрессии.

Россия удерживает украинских пленных, руками террористов, коллаборационистов и российских вояк издевается над ними, нагло использует их, чтобы шантажировать украинское общество и украинскую власть. Этим преступным шантажом Россия в лице Путина и его банды пытается воткнуть в тело Украины оккупированные территории Донбасса, - вместе с серийными убийцами, сепаратистами, коллаборационистами, российскими оккупантами и своей агентурой для того, чтобы затем развалить Украину изнутри.

Для Украины же минские договоренности являются всего лишь способом поддерживать сложившийся статус-кво.

Такими же недостатками обладает и так называемый "нормандский формат", - в том числе потому что он, равно как минский формат, не соответствует никаким нормам и принципам международного права.

Главным форматом, отвечающим нормам и принципам международного права, а также национальным интересам Украины, является будапештский формат. Остальные предложенные форматы просто не отвечают нормам международного права и фактическим обстоятельствам. Без восстановления будапештского формата переговоров дипломатические попытки добиться разблокирования ситуации бессмысленны и деструктивны - это лишенные правовых оснований виртуальные надстройки, которые дают России возможность и дальше использовать их бессилие, глумиться над пленными, брать людей в заложники и регулярно обстреливать вооруженные силы Украины.

Будапештский формат предполагает, что переговоры должны проходить на официальном уровне между Белым Домом и Кремлем при участии Украины, без каких-либо посредников типа Медведчука, без представителей российских оккупационных администраций Донбасса, без всяких неформальных договоренностей и пр.

Кроме того, возвращение к будапештскому формату вернет в повестку дня вопрос ответственности за нарушение условий Будапештского меморандума. США и Великобритания обязаны приложить все необходимые усилия для восстановления суверенитета и территориальной целостности Украины в рамках выполнения его условий. Это не только дело моральных принципов. Это, в первую очередь, вопрос исполнения взятых ими на себя международных обязательств.

Нарушив условия будапештского меморандума путём оккупации и аннексии Крыма и вероломным вооруженным нападением на украинский Донбасс, Россия одновременно сломала международные режимы ядерной безопасности и нераспространения ядерного оружия. Вряд ли теперь какая-либо страна захочет передать свой ядерный арсенал другой стране под гарантии США ее суверенитета и территориальной целостности. США, в свою очередь, утратили из-за России свой международный авторитет гаранта обеспечения суверенитета и территориальной целостности других стран, а также нераспространения ядерного оружия.

Мифы о невозможности применения Будапештского меморандума

1. Меморандум не является договором. Для квалификации соглашения в качестве международного договора не имеет значения, заключено ли оно в устной или письменной форме, содержится ли такое соглашение в одном или нескольких документах. Статус международного договора не зависит от его конкретного наименования: соглашение, конвенция, устав международной организации, протокол, пакт. Для определения того, является ли документ договором, необходимо проанализировать его содержание, то есть выяснить, имели ли стороны намерение взять на себя международно-правовые обязательства. Бывают случаи, когда договоры именуются даже декларациями или меморандумами, хотя традиционно документы с такими названиями договорами не являются.

В США международные соглашения, не проходящие через слушания в Сенате, называются "исполнительными соглашениями" (executive agreements), которыми также считаются и меморандумы.

Будапештский меморандум как международно-правовой договор имеет двойное значение. Это самостоятельный многосторонний договор о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к договору о нераспространении ядерного оружия. Одновременно Будапештский меморандум является неотъемлемой составляющей другого договора, — договора о нераспространении ядерного оружия, что установлено в статье 6 Закона Украины от 16. 11. 1994 "О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия": "Этот закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа".

Анализ текста будапештского меморандума показывает, что этот международный документ после его подписания создал для стран-подписантов - США, Великобритании и России, - обязанности по обеспечению территориальной целостности и политического суверенитета Украины взамен на сдачу Украиной ядерного оружия России.

Сам по себе Будапештский меморандум следует рассматривать как документ, вызвавший к действию целый ряд односторонних правообязывающих действий стран подписантов, Украины, США, Великобритании, России, а затем и присоединившихся к нему Франции и Китая.

Все то, что было сделано правительством Украины, США, Великобритании после подписания свидетельствует о том, что стороны рассматривали на момент подписания этот документ как императивный и правообязывающий. Украина передала России ракеты. США осуществляли финансирование передачи ракет. Россия принимала ракеты.

2. Будапештский меморандум ничего не гарантирует. Анализируя суть Будапештского меморандума, посол США в Украине в 1998-2000 гг., а ныне сотрудник Брукинского института в Вашингтоне по вопросам контроля за вооружению и нераспространению, Стивен Пайфер, в своей работе "Трехсторонний процесс: США, Украина, России и ядерное оружие", отмечает:  "Американские дипломаты решили, что гарантии должны быть зафиксированы в документе, который не имел бы обязательную юридическую силу. Ни Буш, ни Клинтон не хотели такого договора, который мог бы быть представлен в Сенат [США] для рассмотрения и получения согласия на его ратификацию. Юристы Государственного департамента тщательно проверили фактический язык меморандума с тем, чтобы сформулированные обязательства носили бы исключительно политический характер. Американские официальные лица также постоянно использовали термин «заверения» вместо термина «гарантии», поскольку последний подразумевает гораздо более глубокую, даже юридически обязывающую, приверженность такого же рода, какую Соединенные Штаты предоставили своим союзникам по НАТО." (С. Пайфер, с. 17).

Действительно, анализ текста будапештского меморандума показывает, что после его подписания этот документ создал для США юридическую обязанность перед Украиной по обеспечению суверенитета, политической независимости и территориальной целостности такого же рода, как и своим союзникам по НАТО.

В остальном, все попытки лингвистического снижения юридической значимости рассматриваемого документа и превращения его в некую политическую декларацию, являются несостоятельными.

Анализ текста Будапештского меморандума и установленных в них правовых обязательств показывает, что эти нормы и обязательства аутентичны нормам и обязательствам, содержащимся в основных источниках принципов международного права: Устав ООН, Декларация о принципах международного права 1970 года, Хельсинкский заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года.

Принципы международного права имеют императивный, общеобязательный характер, и они не могут быть отменены никакими другими установлениями специального характера или реформированы с учётом специальных обстоятельств.

Из данных принципов следует, что любая согласованная позиция государств, закрепленная в документах, вне зависимости от их форм, имеет обязательную юридическую силу, и нарушения этих обязательств влекут ответственность для государств их нарушивших.

Об этом гласит и Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года, в которой дефиниция "Договор" означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (пп. "А" п. 1 ст. 2). Данную Конвенцию ратифицировали Украина, Великобритания и Россия. В отношении США, положения Конвенции действуют в качестве обычных норм международного права.

Об обязательном для исполнения, императивном характере Будапештского меморандума свидетельствует и анализ положения статьи 12 вышеуказанной Конвенции.

Статья 12. Согласие на обязательность договора, выраженное подписанием

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора представителем государства, если:

a) договор предусматривает, что подписание имеет такую силу;

b) иным образом установлена договоренность участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу; или

c) намерение государства придать подписанию такую силу вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Для целей пункта 1:

a) парафирование текста означает подписание договора в том случае, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились;

b) подписание ad referendum договора представителем государства, если оно подтверждается этим государством, означает окончательное подписание договора.

А статья 26 данной Конвенции гласит: "Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться".

3. В Будапештском меморандуме не прописаны механизмы его реализации. Это обстоятельство не означает, что условия документа невозможно реализовать.

Во-первых, в нормах международного права не всегда прописываются механизмы их реализации. Для реализации норм международного права сами государства обязаны принимать соответствующие законы и иные нормативные правовые акты. Поскольку нормы международного права являются неотъемлемыми составляющими правовых систем стран (см., например ст. 6 Конституции США, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Во-вторых, в пункте 6 Будапештского меморандума закреплено, что "Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединенные Штаты Америки и Украина будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств". А далее в зависимости от того, состоятся ли консультации, либо нет, от проведения самых консультаций и иных обстоятельств, руководство стран-подписантов должно действовать, что называется по ситуации. При этом действия стран-подписантов могут быть совершенно различными.

В-третьих, в статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года установлено, что "для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения: любое соглашение, относящееся к договору, которое было достигнуто между всеми участниками в связи с заключением договора"; "значение имеет любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора" (пп. "А" п. 2); "последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно толкования" (пп. "B" п. 2).

Основываясь на этих положениях Конвенции, Украина, совместно со своими гарантами США и Великобританией, обязана инициировать и создать свою международную правоприменительную практику имплементации Будапештского меморандума. С момента российской агрессии для Украины открыто историческое окно возможностей по имплементации Будапештского меморандума.

Применительно к аннексии Россией АР Крым, основываясь на положениях статьи 48 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/83. "Ответственность государств за международно-противоправные деяния", не только Украина, но и США, Великобритания, а также Франция и Китай (как страны, позже присоединившиеся к БМ), еще в самом начале оккупации Крыма, были обязаны поставить вопросы на международном уровне:

а) о приостановлении членства России в ООН (по прецеденту исключения СССР из Лиги Наций);

б) о блокировки всех финансовых счетов России и отдельных ее граждан в юрисдикциях США, Великобритании и иных стран;

в) о введении различного уровня санкций в отношении экспортируемых из России нефти и газа;

г) о введении различного уровня санкций в отношении отдельных секторов российской экономики, обеспечивающих основное пополнение российского военного бюджета;

д) о введении войск стран-гарантов на территорию Украины, для восстановления суверенитета и исполнения своих обязательств по Будапештскому меморандуму;

е) о предъявлении требований к России по компенсированию Украине ущерба, причиненного российской агрессией и оккупацией.

Иными словами, именно в первые десять дней с 20 февраля 2014 года, США, Великобритания, Украина и иные страны-гаранты территориальной целостности и независимости Украины, обязаны были путем принятия вышеуказанных международных санкций обозначить России соразмерную цену, которую она заплатит за свою дальнейшую агрессию.

Позиция официальных лиц Великобритании и США

Посол Великобритании в Украине Джудит Гоф сообщила, что Великобритания со своей стороны готова выполнять свои обязательства. Она отметила, что в марте 2014 года Украина, США и Великобритания созвали консультации по выполнению Будапештского меморандума. "Там были министр иностранных дел Украины Андрей Дещица, госсекретарь США Джон Керри, я там была с нашим министром иностранных дел. И там был пустой стул – российская сторона в лице министра иностранных дел Лаврова не захотела принимать участия в консультациях… Мы будем пытаться выполнять свои обязательства в рамках Будапештского меморандума. Мы готовы в любой момент сесть за стол переговоров, чтобы обсудить этот вопрос", – подчеркнула Дж.Гоф.

В ответ на вопрос об ответственности США за невыполнение Будапештского меморандума Государственный секретарь США в 2013–2017 годах, после российской агрессии в Украине, Джон Керри пояснил: "Что касается Будапештского меморандума... Понимаю, что есть некоторые вопросы. Да, мы это подписали. США обязаны придерживаться фундаментального духа этого договора. Сейчас идут дебаты, как именно нам это сделать, как конкретно этого достичь, чтобы не нарваться на еще большую нестабильность или неправильную трактовку наших шагов. А таких шагов может быть много, и они могут привести к углублению конфликта. Но я считаю, что дух Будапештского меморандума – очень важная вещь".

Об ответственности США, Великобритании, Франции и России за нарушение Будапештского меморандума

В силу Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/83 "Ответственность государств за международно-противоправные деяния", не только Россия как агрессор несет за свою агрессию ответственность, в том числе и за нарушение Будапештского меморандума, но также США и Великобритания за бездействие по не противодействию России, ее различным нарушениям и преступлениям.

Повторюсь еще раз. Будапештский меморандум создал для США объем обязанностей перед Украиной по обеспечению ее суверенитета, политической независимости и территориальной целостности, равнозначный объему обязанностей, как и в отношении союзников по НАТО.

Руководствуясь статьями 34 – 39, 47 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 56/83. «Ответственность государств за международно-противоправные деяния», как уже сейчас, так и в случае продолжения неисполнения Будапештского меморандума стран-гарантов Украина должна:

1. Оценить и предъявить требования к России, США и Великобритании требования по возмещению ущерба, причиненного аннексией Россией АР Крым, оккупацией и ведением войны на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей, в полном объеме. Прецедент: в 1942 году, во время разгара наступления немецких войск и их союзников, когда еще не был ясен исход Второй мировой войны, в СССР была создана "Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков". В задачу ЧГК входил "полный учёт злодейских преступлений нацистов и причинённого ими ущерба советским гражданам и социалистическому государству, установление личности немецко-фашистских преступников с целью предания их суду и суровому наказанию; объединение и согласование уже проводимой советскими государственными органами работы в этой области". Акты ЧГК стали одним из важнейших доказательств обвинения в Нюрнберге. Так что мешает Украине создать подобную Комиссию? Ответ на этот вопрос остается открытым.
2. Потребовать от США, Великобритании и Франции предоставления современных вооружений, необходимых для сдерживания российской агрессии и проведения деоккупации оккупированных территорий.
3. Выйти из договора о нераспространении ядерного оружия и создать собственный ядерный арсенал.

В следующих публикациях будут рассмотрены мировые последствия нарушения Будапештского меморандума.