Від Кучми до Зеленського. Хто з президентів частіше порушував Конституцію

ТЕКСТ ВІД 28.06.2020. ОНОВЛЕНА ПОЗИЦІЯ ПРЕЗИДЕНТА ЗЕЛЕНСЬКОГО З УРАХУВАННЯМ ДРУГОГО РОКУ КАДЕНЦІЇ

"Я не знаю в Україні – і себе до них зараховую – президента..., який хоч раз не зраджував Конституцію", – сказав перший президент України Леонід Кравчук у далекому 2011 році. Його слова були не тільки правдивими, але і пророчими: наступні президенти – гаранти Конституції – продовжили порушувати Основний закон.

До Дня Конституції LIGA.net розібралася, хто з президентів "заступав" за конституційні лінії частіше, в чому суть їхніх порушень і чому всі вони порушують Основний закон замість того, щоб його захищати.

ЯК МИ РАХУВАЛИ. Скласти рейтинг або просто підрахувати, скільки разів кожен з президентів ігнорував Конституцію, – завдання не математичне. В іншому разі було б достатньо просто підсумувати рішення Конституційного суду України, де він вказував на неконституційність того чи іншого акту глави держави. Такий підрахунок не дасть об'єктивної цифри.

По-перше, КСУ неодноразово підігравав президентам, ухвалюючи рішення на їхню користь. Наприклад, так було, коли конституційні судді, всупереч Основному закону, дозволили Леоніду Кучмі балотуватися на третій термін. Або, наприклад, коли КСУ скасував політреформу 2004 року і повернув Конституцію зразка 1996 року. Тим самим наділивши президента Януковича широкими повноваженнями.

Один з останніх прикладів суддівської лояльності – вердикт, яким КСУ визнав відповідним Конституції указ президента Володимира Зеленського про розпуск Верховної Ради.

Слід також врахувати і спритність самих президентів. Вони неодноразово скасовували свої укази, оскаржені в КСУ. Президенти встигали це зробити ще до того, як судді КСУ дадуть оцінку конституційності їхнього акту. Водночас в проміжку між виданням указу і його подальшим скасуванням глава держави встигав домогтися бажаного результату.

Тому ми звернулися до провідних юристів, що спеціалізуються на конституційному праві. І навели приклади, які більшість з них вважає порушенням Конституції.

Найзлісніший порушник Конституції, який формально не порушував Основний закон – біглий четвертий президент Віктор Янукович, солідарні всі опитані експерти з конституційного права. Другий президент Леонід Кучма – другий і в умовному рейтингу. Президенти Віктор Ющенко, Петро Порошенко та Володимир Зеленський розділили третю сходинку п'єдесталу. Леоніда Кравчука конституціоналісти не стали оцінювати: за нього Конституція незалежної України ще не була ухвалена.

Нижче – детальніше про кожного президента.

Шостий президент Володимир Зеленський

Від Кучми до Зеленського. Хто з президентів частіше порушував Конституцію — Володимир Зеленський (фото – president.gov.ua)

Шостий президент Володимир Зеленський ішов на вибори з обіцянкою: "Якщо я коли-небудь в житті порушу закон, я піду сам". Але, склавши присягу на Конституції та Євангелії, розпочав – з порушення Основного закону, впевнені експерти.

21 травня 2019 року Зеленський розпустив парламент і призначив дострокові вибори. "Це йшло врозріз з Конституцією. Це – перше, з чого все розпочалося", – каже LIGA.net експертка Центру політико-правових реформ з питань Конституції Юлія Кириченко.

На кінець травня-2019 говорити про розвал коаліції не було підстав, згоден фахівець з конституційного та європейського права Геннадій Друзенко. Вирішити цю колізію міг Конституційний суд, але судді сказали, що однозначної відповіді на це питання не бачать, тож виборам бути, хай народ розсудить. "Це точно не те, чим повинен займатися КСУ. Він був задуманий саме як противага такому підходу – логіці подобатися народу", – говорить Друзенко у коментарі LIGA.net .

Жоден президент не може порушити Конституцію поодинці, вважає доцент кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Франка Сергій Різник. У випадку з Зеленським, як і з іншими президентами, в цьому йому підіграли інші важливі державні інститути – передусім, Верховна Рада та КСУ.

"Рішення про розпуск не отримало опору ні від Ради, ні від КСУ. Це не дуже добре. Такими маленькими кроками можна створювати великі проблеми", – підкреслює Різник.

Спроба підіграти Зеленському не врятувала Конституційний суд. І це – ще одне дуже резонансне порушення Конституції, впевнена Кириченко. "Він без повноважень фактично звільнив, – і ця історія ще не закінчена, – голову КСУ Тупицького через скасування указу про призначення. Але у президента зараз взагалі немає повноважень звільняти голову КСУ. Це повноваження зникло після 2016 року.А звільняти голову КСУ через скасування указу не можна і поготів. Навіть якщо хочеться", – вважає вона.

У списку інших глобальних порушень Зеленського – роздавання прямих доручень Кабінету міністрів. Він не має на це прямого права, вважає Друзенко. Стаття 106 Конституції України чітко прописує його повноваження. Дзвінків очільнику СБУ в стилі "зателефоную Баканову з приводу цього чорта" і співбесід нових міністрів в Офісі президента в цьому списку немає. Зеленський тут нівелював інститут прем'єра, – каже Друзенко, – і "зґвалтував право своєї фракції на формування уряду".

Це руйнує прописану в Конституції форму правління – коли експрем'єр-міністр Гончарук приносить заяву про відставку не в парламент, а президенту. У нас парламентсько-президентська республіка, – нагадує Кириченко.

Фактично Зеленський впровадив в Україні президентсько-парламентську модель і використовує неконституційні повноваження, вважає вона. І намагається ще більше розширити свої повноваження, щоб отримати контроль над НАБУ і ДБР.

Також за Зеленського розпочався "форсований турборежим" ухвалення законів, нагадав фахівець в галузі конституційного права Сергій Панасюк (професор кафедри Українсько-Американського Університету Конкордія). І хоча безпосередньо кнопки натискали депутати Слуги народу та інших фракцій, але відповідальність за це несе і президент теж.

"Ми можемо констатувати, що порушення Конституції за Зеленського – були. Про це говорили як експерти під час аналізу ухвалених законів, так і, по суті, Конституційний суд у своїх рішеннях з приводу конституційності проєктів внесення змін до Основного Закону. Це як у Верховному суді США кожен історичний період називається іменем голови суду. Так і у нас – Україна Кучми, Україна Порошенка, Україна Януковича і так далі", – зазначив він.

З зими 2021 року в турборежимі працює і РНБО – орган, який відповідає за національну безпеку і оборону. Формально це – колегіальний орган, нагадує Кириченко. Але на чолі РНБО стоїть Зеленський, і він формує персональний склад і своїми указами вводить в дію рішення ради. У юристів до роботи РНБО з початку цього року – багато питань.

"Він підминає під себе все. Далеко виходить за межі повноважень. Санкції, боротьба з олігархами... Це – порушення Конституції", – вважає вона.

Остаточні висновки про Зеленського робити ще зарано: це був другий рік його каденції. "Минуть п'ять років, потім будемо дивитися, що з цього вийде. Може, він перевершить Януковича, а може – проведе реформи і стане кращим, хоча я особисто не дуже оптимістичний щодо такого розвитку подій", – розмірковує Панасюк.

П'ятий президент. Петро Порошенко

У 2015 році Порошенко підписав указ про призначення Артема Ситника директором НАБУ, а в 2017 році – Романа Труби головою Державного бюро розслідуваннь. "Найяскравіше у Порошенка – як він боровся з корупцією шляхом порушення Конституції. Тому що призначення глави НАБУ – в Конституції ви нічого такого не знайдете. 106 стаття містить вичерпний перелік повноважень президента", – говорить Друзенко.

"У Конституції не прописано, як створювати нові антикорупційні органи. А в законах прописали роль президента. Ясно, що він цього хотів. Але в Конституції містяться його виняткові повноваження. Потрібно було спочатку змінювати Конституцію, якщо йому так хотілося. Тому стосовно НАБУ та ДБР виникає питання, що органи мають неконституційність у своєму статусі", – вважає Кириченко.

За її словами, така практика (підміняти законами Конституцію) закладена за часів Кучми-Ющенка, а Порошенко взяв її на озброєння.

Водночас Порошенко мав ще одну цікаву особливість: він "забував" підписувати ухвалені Верховною Радою закони, якщо вони йому не подобалися. Хоча за Конституцією він зобов'язаний протягом 15 днів або завізувати їх, або повернути до парламенту з вето.

Найяскравішим прикладом такої вибіркової забудькуватості став його ж законопроєкт про гарантування державою вкладів фізичних осіб (щодо вкладників ПриватБанку): він чекав на підпис Порошенка майже 900 днів. До кінця каденції він його так і не підписав.

Але найбільшою проблемою Петра Олексійовича була навіть не НАБУ, а те, що він застосовував ВСУ без оголошення війни або воєнного стану. Він про агресію сказав не менше 1000 разів, але діяв не за Конституцією. Це може нам відгукнутися в міжнародних судах, – вважає Друзенко

За сукупністю і серйозністю порушень експерти ставлять Порошенка на одну сходинку щодо порушень Конституції з Ющенком і Зеленським.

Четвертий президент Віктор Янукович. Біглий

"На перше місце в рейтингу порушників Конституції я б без сумнівів поставив Януковича", – говорить Сергій Різник.

Він узурпував владу, у неконституційний спосіб змінивши форму правління і додавши собі повноважень. "Фактично натиснув на суддів КСУ, отримав рішення на свою користь і розтоптав Конституцію. І далі це використовував на шкоду Україні", – впевнена Юлія Кириченко.

У вересні 2010 року Конституційний суд ухвалив рішення про скасування Конституції 2004 року. Потім цю подію назвали конституційним переворотом Януковича. Наслідки були катастрофічними, нагадує Різник. З цього розпочався процес узурпації влади, що призвело до Революції гідності, втечі Януковича і полегшило агресію Росії. "Коли він вже у сумнівному статусі запросив в Україну російські війська, цей лист до Путіна – це правильно кваліфікують як державну зраду", – додав Друзенко.

"І досі актуальне запитання, в якій країні ми живемо: де прописане верховенство Конституції – чи верховенство президента? В Україні Конституція завжди програє президенту, незалежно від прізвища, – каже Друзенко. – І це – трагедія".

Але є один нюанс, звертає увагу юрист Володимир Шаповал (суддя Конституційного суду у 1996-2005 роках). Безпосередньо президент Янукович не порушував Конституцію. Зазвичай це робилося чужими руками.

Усі рішення ухвалювалися Радою, навіщо йому ці ігри? КСУ повернув у дію попередню Конституцію, а він формально ні до чого. У Януковича в цьому не було потреби. В його уяві парламент був правильний, і ухвалював правильні, як він вважав, закони, – нагадав Шаповал

У травні-2020 Печерський суд Києва ухвалив заарештувати Януковича заочно за звинуваченням в узурпації влади. Судді КСУ вийшли сухими з води.

Третій президент. Віктор Ющенко

"Я завжди кажу, що це – кращий міністр культури на посаді президента. Відкриття пам'ятників і музеїв йому було цікавіше, ніж конституційні процеси. З іншого боку, він спробував зменшити владу президента, що абсолютно не характерно для наших правителів. Мені здається, що при його каденції він явно не намагався реалізувати всі свої повноваження, але і не виконував обов'язок перед народом повною мірою", – вважає Сергій Панасюк.

Більшість експертів ставлять його на одну сходинку з Порошенком і Зеленським.

"З одного боку, за часів Ющенка відбулися зміни Конституції в бік посилення парламенту. З іншого, він так цього і не зрозумів і поводився так, ніби у нього старі повноваження. Він зловживав повноваженнями", – вважає Кириченко.

Одним з найбільш сумнівних рішень Ющенка на посаді президента вона називає розпуск парламенту в 2007 році. Це сталося на тлі гострої політичної кризи, яка розпочалася з його протистояння з Тимошенко і союзу з партією Януковича. Ющенко розігнав парламент під надуманим приводом, розхитуючи цим ідею Конституції. Спочатку видав указ, потім скасував, потім знову ввів, – нагадує Друзенко.

Юлія Кириченко тоді очолювала одну зі служб в Секретаріаті президента і, проаналізувавши указ Ющенка, навіть пішла з роботи. "Це були абсолютно неконституційні дії, які ми не могли толерувати", – впевнена вона.

Третій президент досконало володів майстерністю скасування та перевидання указів, поки Конституційний суд не визнає їх неконституційними.

Так, наприклад, сталося в 2007 році, коли Ющенко підпорядкував собі внутрішні війська МВС. Указ вийшов наступного дня після того, як спецпідрозділи Міністерства внутрішніх справ захопили будівлю Генпрокуратури, підтримавши звільненого президентом генпрокурора Святослава Піскуна. Через рік Ющенко скасував свій указ (про перепідпорядкування внутрішніх військ).

Схожим чином Віктор Андрійович змінив порядок призначення т.в.о. голів місцевих адміністрацій, перебравши на себе цю функцію. А через пів року скасував своє рішення. Одного разу Ющенко навіть наділив себе правом погодження відряджень головам областей. Але передумав через дев'ять місяців. Конституційний суд в кожному разі не встигав за президентом.

Ющенко і Порошенко – яскравий приклад ставлення до Конституції, вважає Друзенко. Кожен з них був президентом п'ять років. Згідно з Конституцією, президент має право зупиняти акти уряду, якщо вони суперечать Конституції, з їхнім спрямуванням на розгляд КСУ.

Ющенко зупиняв акти Кабінету міністрів за свій термін близько 80 разів. 80 раз! Майже всі ці акти КСУ потім або визнав конституційними, або не розглядав. Наступний президент Порошенко знаєте, скільки разів використовував цю норму? Нуль, – зазначив Друзенко

Тобто поведінка Ющенка була викликана конфліктом по лінії уряд-президент, і він з очевидно політичних мотивів саботував діяльність Кабміну. У випадку Порошенка очевидна взаємодія між Кабміном і президентом. "А питання конституційності актів як в першому, так і в другому випадку були обумовлені лише політичними мотивами, а не захистом Конституції", – пояснює Друзенко.

Другий. Леонід Кучма

Інавгурація Леоніда Кучми. Фото: Укрінформ

Більшість експертів ставлять Кучму на друге місце серед порушників Конституції.

"Саме він ввів негативну практику порушення Конституції", – вважає Кириченко. За її словами, він підім'яв під себе всю внутрішню політику, намагаючись домінувати в ній, і виходив за межі своїх конституційних повноважень, прописуючи їх в окремих законах.

"Це – основні напрацювання Кучми вже для наступних президентів. Він також працював у напрямку впливу на судову гілку влади, яка повинна бути незалежною, – щоб отримати абсолютно всі політичні важелі", – каже вона.

Кучма став першим у плеяді президентів, хто практикував непідписання ухвалених Радою законів (повинен підписати протягом 15 днів або ветувати). А оскільки Конституція не передбачала альтернативного треку, часто законопроєкти так і не ставали законами.

Саме за Кучми Україна стала клановою олігархічною країною. Він не грав за демократичними правилами, а встановлював власні. Народ не був стороною договору, – скоріше, мовчазним свідком правління вождя, – вважає юрист Сергій Панасюк

Але, додає експерт, Кучма – це та людина, без якого Конституція взагалі не була би прийнята в 1996 році.

"Він сказав парламенту: або ухвалюєте, або я вас розпускаю. Її писали близько п'яти років, це була повна маячня. Думаю, це була чисто політична історія. Не може бути хорошим документ, ухвалений о дев'ятій ранку, під тиском і як компроміс з комуністами, які тоді мали величезний вплив. Ну і те, що у нас найпрогресивніша Конституція в світі – теж міф, ухвалений варіант був просто кращим з тих, які пропонувалися, і в порівнянні з совковою "Конституцією". І саме про це говорили експерти", – каже він.

"Хочуть – і можуть". Чому президенти порушують Конституцію

Тому що можуть, противаг немає, а суспільство – мовчить. "У посттоталітарних радянських країнах це – велика проблема", – констатує Кириченко. Цьому сприяє низька конституційна культура. Згідно з соціологічним дослідженням, проведеним у 2019 році Центром Разумкова та Фондом Демініціативи (на замовлення ЦППР), майже половина українців навіть не читала Конституцію. А на запитання, хто є джерелом влади в Україні, у них дві популярні відповіді: народ (правильно) і президент (ні).

"Ось вам уявлення суспільства. Як ми можемо обрати президента, який виконуватиме свої повноваження чітко за Конституцією, якщо навіть не знаємо, для чого ми його обираємо і на що він має право? Якщо ми думаємо, що він і правда відповідає за ремонт ліфтів і доріг? Ось ми і обираємо людей, які і далі дозволяють собі порушувати Конституцію, тому що ми її не знаємо", – говорить Кириченко.

Цікавий момент: в частині України жителі на 10-12% краще знайомі з Конституцією, розповідає Кириченко. "Це підконтрольні Україні прифронтові території Донбасу. Вони читали, щоб знати, як себе захистити", – говорить експертка.

Для порівняння, у США до 95% американців кажуть, що Конституція – їхня цінність, і принаймні читали її, каже Кириченко. Україна тут ближче до Росії. "У нас на запитання, чи вважаєте ви, що президент може порушити Конституцію, великий відсоток людей відповів: якщо форс-мажор і дуже треба – то можна. Але всі умови, ви ж розумієте, можна дуже добре обставити", – зазначила вона.

"Кожен з українських президентів показав суспільству, що нашу Конституцію можна трактувати як завгодно. Це те, що сьогодні ми спостерігаємо в Росії, коли знімаються обмеження на термін повноважень Путіна. А обмеження влади – це основа Конституції", – нагадав Різник.

Українським президентам теж бракує політичної культури, впевнений Володимир Шаповал. Законослухняність – це не риса людей, які виховувалися за радянських часів. "І, як не дивно, не риса людей, яких називають умовно новими. А чому вони не дотримуються Конституції? Тому що можуть. Тому що вважають, що їм можна, якщо це вигідно", – додав він.

А юридичне наукове середовище з цього приводу просто мовчить. "У нас же є ціла Академія правових наук, – нагадав Шаповал. – Взяв би той самий президент академії, публічно виступив і сказав, що неприпустимо порушувати вимоги і терміни, які зафіксовані в Конституції. Але ж ніхто цього не робить. Тобто, президент такий – яке суспільство. І він веде себе так, як йому це суспільство дозволяє".

Читайте також: Розбір | "Православний аятолла". Чи буде Путін правити до смерті і чим це загрожує сусідам Росії